En sus dictámenes, la Comisión de Salud recomienda al pleno ratificar y aprobar las propuestas con urgencia. (Foto: Congreso).
René Zubieta Pacco
El Congreso de la República tiene previsto realizar este jueves un pleno Salud. Es decir, la sesión será para debatir iniciativas legislativas correspondientes a dicho ámbito, en el marco de la emergencia sanitaria por el coronavirus (COVID-19). Sin embargo, pese a la importancia de la temática, los dictámenes a discutir no cuentan con la opinión de instituciones especializadas ni entidades del Ejecutivo, como el Ministerio de Salud u otras carteras.

La agenda del pleno incluye al momento los cuatro primeros dictámenes de la Comisión de Salud del Parlamento, todos aprobados el 16 de mayo. Además, hay un quinto texto refrendado el 18 de mayo, que está terminando de pulirse a fin de ser publicado y que reúne a 17 proyectos de ley.

Antes de ello, el nuevo Parlamento había aprobado todas sus normas sin estudio técnico previo; vale decir, sin dictámenes de las 24 comisiones ordinarias que ya se encontraban en funcionamiento. Como informó este Diario, las leyes y resoluciones legislativas se aprobaron con apuro, al estilo ‘fast track’ (vía rápida).

Así, luego de que el pleno del Congreso aprobara normas sin dictámenes de comisiones, lo que hará este jueves es discutir iniciativas que ahora sí tienen el estudio de un grupo de trabajo, la Comisión de Salud. Sin embargo, los textos no cuentan con análisis ni opiniones de los sectores especializados, pese a implicar el uso de recursos públicos para su implementación.

En sus dictámenes, la Comisión de Salud recomienda al pleno ratificar y aprobar las propuestas con urgencia. En esa línea, aduce que no se solicitaron opiniones de instituciones del sector u organizaciones ciudadanas pertinentes “habida cuenta de la situación excepcional de emergencia sanitaria originada por la pandemia por COVID-19, que ha puesto en evidencia graves debilidades de carácter estructural en nuestro sistema de salud, resultando necesario e impostergable implementar acciones que permitan dar respuesta en el corto, mediano y largo plazo a esta y futuras amenazas”.

Mesa Directiva de la Comisión de Salud del Congreso. Mesa Directiva de la Comisión de Salud del Congreso.

Perspectivas

Consultados por El Comercio, distintos especialistas afirman que debido a las materias abordadas, los distintos dictámenes sí debieron ser consultados por lo menos con los ministerios respectivos de acuerdo a la especialidad de cada asunto [Ver cuadro].

“Sospecho que piensan que puede haber conflicto de interés, que al consultar a instituciones, estas tratarán de velar por intereses opuestos a los que proponen”, asevera César Cárcamo, profesor e investigador de la Facultad de Salud Pública y Administración de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH).

A juicio de Flor de María Philipps, directora del MBA en Salud de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), por principio sí se debió de consignar las opiniones de distintos sectores en los dictámenes. “Siempre es muy conveniente que el Congreso solicite la opinión de sectores, instituciones y organizaciones ciudadanas. Porque la idea es que la ley sea lo más cercana a la necesidad de las personas que van a estar amparadas en la ley o tendrán la obligación de ejecutarlas”, refiere.

En la misma orientación, el exviceministro de Salud, Gustavo Rosell de Almeida, califica de positivo que la salud pública se haya puesto como prioridad en la agenda nacional y se intente dar pasos para su mejora. Pero en cuanto a los dictámenes, señaló que sí se debió de buscar la opinión de otros entes involucrados.

Por ejemplo, en cuanto al proyecto para la reforma del sector salud, explica: “Es importante contar con la opinión del Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo, otros ministerios, incluso de los gobiernos regionales, sin que ello signifique una dilación. No se puede hacer una reforma de salud sin consultar, desde el inicio, a los actores involucrados y quienes a la postre serán los responsables de su ejecución”.

Por su parte, Jorge Pérez Flores (Somos Perú), vicepresidente de la Comisión de Salud del Congreso, aseguró a este Diario que para los dictámenes aprobados no era urgente solicitar opiniones debido a la situación actual. Además, acota que muchas de las propuestas hacen referencia a estructuras aprobadas en anteriores períodos legislativos. “Los [dictámenes] que estamos sacando son los que se han evaluado que no tengan conflictos, problemas”, precisa.

En ese sentido, negó que las iniciativas respondan a un afán populista. “Para juicio de los expertos de la comisión, han considerado que no [es necesario recoger opiniones]. Incluso, algunos de los proyectos de ley recaen sobre otros que anteriormente ya se han visto. Estos cinco dictámenes han sido evaluados y consensuados en base a un historial que ya se tenía como data”, insiste.

Los dictámenes de la Comisión de Salud proponen medidas para los trabajadores del sector. Los dictámenes de la Comisión de Salud proponen medidas para los trabajadores del sector.

En todo caso, subrayó que el pleno no necesariamente discutiría todos los dictámenes e incluso alguno de estos podrían ser retirados de la agenda. Esto debido a que la Junta de Portavoces se reunirá la tarde de este miércoles y considerando que seis bancadas han solicitado que se incluya el debate de los dictámenes en insistencia de la autógrafa de la ley que sanciona el acaparamiento, la especulación y la adulteración en las zonas declaradas en emergencia por desastres.

Dictamen de Comisión de Salud Propuestas Pedido de opiniones especializadas Instituciones que podrían haber opinado Observaciones
1. Dictamen 01-2020-2021/CSP-CR: Ley que declara en emergencia el sistema nacional de salud y regula su reforma Reúne 3 proyectos de ley de congresistas de Fuerza Popular, UPP y APP. - Crea comisión mixta de 14 miembros que formulará, en 120 días, anteproyecto de ley para la reforma del sistema nacional de salud. - Declarar en emergencia el sistema nacional de salud por 12 meses. - Durante emergencia: prohíbe contrataciones bajo modalidad de servicios de terceros, servicios no personales, locación de servicios; faculta a gobiernos regionales a licitar obras de infraestructura siguiendo la Adjudicación simplificada. - Financiamiento con cargo al presupuesto de pliegos involucrados, sin demandar recursos adicionales a tesoro público. No solicitó opiniones de instituciones del sector u organizaciones ciudadanas pertinentes. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), Essalud, Ministerio de Salud (Minsa), Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), asociación de clínicas particulares, Ministerio de Defensa (Mindef), gobiernos regionales, organizaciones ciudadanas vinculadas. - Si bien sí se necesitan cambios, podría presentarse una iniciativa apurada, considerando el fin del período parlamentario y la época electoral. - El trabajo de la comisión mixta coincidiría con el avance y consecuencias de la pandemia. - Debe entenderse como un proceso continuo, en el que el sistema va siendo observado - Deja un margen de incertidumbre sobre la mejora en el financiamiento de la salud.
2. Dictamen 02-2020-2021/CSP-CR: Ley que incorpora la enfermedad causada por el COVID-19 dentro del listado de enfermedades profesionales de los servidores de la salud. Sobre proyecto de ley de UPP. - Busca garantizar el derecho a la salud y las indemnizaciones al personal asistencial cuando este adquiere una enfermedad durante su ejercicio profesional. - Modifica la Ley 26790 (Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud) e incluye una sexta disposición para que el COVID-19 sea reconocida como una enfermedad profesional. - Faculta al Ejecutivo a adecuar normas, como el listado de enfermedades profesionales (causa-efecto entre riesgos y enfermedad denunciada por trabajadores del sector. Son usadas como referencia para la calificación de invalidez). No solicitó opiniones de instituciones del sector u organizaciones ciudadanas pertinentes. MTPE, Essalud, MEF, Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (CONSSAT). - Es oportuno y apropiado para reconocer a trabajadores que se exponen a consecuencia de su trabajo. - Sería difícil determinar si la infección ocurrió a causa de la labor o fuera del entorno de trabajo. - Las consecuencias del COVID-19 a mediano y largo plazo aún no se conocen, lo que será determinante para el cálculo de la prima del seguro para los profesionales.
3. Dictamen 03-2020-2021/CSP-CR: Ley que reconoce el trabajo de los servidores públicos en el ámbito de la salud, en el marco de la emergencia nacional por las graves circunstancias que afectan la vida y la salud de la nación a consecuencia del brote del COVID-19. Reúne 2 proyectos de ley de congresistas del Frepap y Acción Popular. - Contar con marco legal único que brinde reconocimiento al trabajo de servidores del sector salud. - Reconocimiento expreso a dichos trabajadores o sus familiares en caso de fallecimiento. - Si fallece, familiares podrán acceder directamente o por sorteo a vivienda en la Villa Panamericana. - Otorgamiento de beneficios a trabajadores o sus familiares. - Bonificación del 10% en concursos públicos. - Becas del Pronabec para sus hijos. - Financiamiento con cargo a presupuestos institucionales. Solicitó opinión a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), Ministerio de Salud, Ministerio de Economía y Ministerio de Vivienda, pero dictaminó “a la espera de la pronta remisión de las opiniones institucionales”. Aparte de las opiniones solicitadas pero no recogidas, el Ministerio de Educación (Minedu), Pronabec. - Ante renuncias de médicos, podrían justificarse algunas medidas para conseguir personal en base a incentivos. - Los beneficios planteados implican movilización de fondos. El Congreso no tiene iniciativa de gasto. - Se debería esperar la opinión de las instituciones consultadas al respecto
4. Dictamen 04-2020-2021/CSP-CR: Ley que modifica los artículos 8 y 9 del Decreto Legislativo 1156, que dicta medidas destinadas a garantizar el servicio público de salud en los casos en que exista un riesgo elevado o daño a la salud y la vida de las poblaciones. Reúne 3 proyectos de ley de congresistas de Frente Amplio, Alianza para el Progreso y Fuerza Popular. - Durante la emergencia sanitaria: * Profesionales de la salud, equipos e infraestructura de establecimientos de salud privados serán puestos a disposición del Minsa. * Entidades del sector Salud adoptan mecanismos para distribuir medicinas a domicilio para pacientes con enfermedades crónicas, discapacitantes o que altere su estado inmune. - Suspensión de la exigencia del Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud (Serums) como requisito para contratar personal de salud en el Estado. - Financiamiento con cargo a presupuestos de pliegos respectivos y los que disponga el Ejecutivo durante la emergencia sanitaria. No solicitó opiniones de instituciones del sector u organizaciones ciudadanas pertinentes. PCM, MEF, Minsa, Ministerio de Defensa (Mindef), Ministerio del Interior (Mininter). - La suspensión del Serums perjudicaría a zonas alejadas del país. - Que el sector privado pase a disposición del Minsa sería apropiado, pero para situaciones como la actual pandemia. - Esa última medida no debe de implicar que no se fortalezca el sistema público. - El Minsa tendría que desarrollar un modelo. Essalud tiene el Padomi. - Tendrían que precisarse y limitarse los mecanismos para que los establecimientos privados pasen a disposicion del Minsa en una emergencia sanitaria. - Se debería considerar capacitaciones previas para profesionales que no realicen el Serums.

Pérez dice también que para otros proyectos sí se están solicitando opiniones consultivas, como para uno que busca modificar el artículo 40 de la Constitución a fin de eliminar la prohibición de que profesionales de la salud puedan laborar a la vez en Essalud y el Minsa, como medida ante la escasez de especialistas en situaciones como la actual emergencia. “Por eso es que no se está debatiendo ahora. Para eso se necesita mandárselos a los respectivos ministerios. Sí se está mandando. No es verdad que no los estamos enviando. Sí estamos enviando, porque si no, saldrían más dictámenes”, concluye.

Emergencia y reforma del sistema de salud

De acuerdo a la agenda del pleno, el primer dictamen de la Comisión de Salud plantea la “ley que declara en emergencia el sistema nacional de salud y regula su reforma”. Entre otras medidas, propone la creación de una comisión mixta de 14 miembros que, en un plazo de 120 días, debe formular un anteproyecto de ley para la reforma del sistema nacional de salud.

Es una iniciativa similar a la que tuvo el Poder Ejecutivo al plantear una comisión mixta que consensue un anteproyecto de ley de reforma del sistema de pensiones público y privado. Finalmente, la Comisión de Economía archivó la propuesta y el pleno acordó la conformación de un grupo no mixto, sino conformado solo por legisladores de cada una de las 9 bancadas.

Para Cárcamo, el primer dictamen de la Comisión de Salud es “el más delicado”, considerando que el trabajo para implementar la reforma del sistema coincide con la emergencia por la pandemia del COVID-19 e implica una larga labor.

Si bien dijo estar de acuerdo en que se necesitan cambios, pues hay mucho por mejorar, advierte: “Van a presentar algo apresurado para poderlo sacar antes de que se acabe su período. La coyuntura es pésima. Además, habrá elecciones presidenciales. Creo que están escogiendo el peor momento para hacer un cambio tan relevante”.

Flor de María Philipps, directora del MBA en Salud de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), cree que 120 días es muy poco tiempo, puesto hay que recoger opiniones de muchos actores. “Una reforma es un proceso continuo, porque el sistema de salud es un sistema vivo. Por lo tanto, las necesidades de las personas van cambiando, la tecnología, la lógica de los sistemas sociales van cambiando. Una propuesta de una reforma en salud debe entenderse como un proceso continuo, en el que el sistema va siendo observado”, explica.

El trabajo, agrega la especialista, demanda además una mirada de corto y largo plazo simultáneamente, considerando que estamos en una pandemia que va generando impactos en la sociedad, nuevos estudios y conocimientos, orientados a fortalecer el sistema de salud.

Pérez explica que la comisión mixta está relacionada a la estructura del Consejo Nacional de Salud y destaca la inclusión de representantes de distintas instituciones. “En su debido momento, cuando se instale la comisión, todos los actores van a tener voz y voto”, adelanta.

Rosell, especialista en salud pública, ve un espíritu positivo en la norma, pero resalta que todo dependerá de la adecuada selección de los participantes y de la conducción del Ministerio de Salud para que no sea un nuevo intento frustrado de “reformar” el sistema de salud, pues hay experiencias pasadas que no solo no han solucionado problemas centrales, sino que han dado pie a actos de corrupción.

Un aspecto que evalúa se refiere a un ítem del dictamen que indica que la ley planteada no implica gastos adicionales para el Estado, ya que se dispone que estos sean con cargo a presupuestos de diversos pliegos y al concurso del sector privado. “Esto deja un margen de incertidumbre sobre la mejora en el financiamiento de la salud (porcentaje del gasto público en relación al PBI) para cerrar las brechas, y por el contrario, pone parte de la solución en la voluntad del sector privado para invertir en salud”, alerta.

El COVID-19 en lista de enfermedades profesionales

Una enfermedad profesional es aquella en la que se ha establecido la relación causa-efecto entre los riesgos a los que está expuesto un trabajador, según la actividad que desarrolla, con la enfermedad que adquiere. Ello se usa como referencia para el proceso de evaluación y calificación de la invalidez, así como para la cobertura de prestaciones de salud por ejemplo, por accidentes de trabajo.

El Ministerio de Salud tiene una norma técnica con un listado de enfermedades profesionales en base a los agentes causantes del mal (químicos, físicos, biológicos, inhalación de sustancias, etc.). Así, el segundo dictamen aprobado por la Comisión de Salud del Congreso plantea una “ley que incorpora la enfermedad causada por el COVID-19 dentro del listado de enfermedades profesionales de los servidores de la salud”. Mediante esa medida, busca garantizar el acceso a servicios de salud y la protección para el afectado.

César Cárcamo, investigador y docente de la UPCH, señala que la propuesta es oportuna y hace un símil con militares y policías que tienen una bonificación adicional por riesgo de vida. Por tanto, consideró que el dictamen reconoce que el trabajador del sector salud, en el contexto de la pandemia, se expone a peligros como consecuencia de su labor. Pero apuntó: “Lo que resulta dificultoso es determinar si es que esta infección ocurrió como consecuencia de la labor o por fuera de entorno de trabajo”.

Philipps saluda el espíritu de la propuesta legislativa ante el riesgo agravado de los profesionales de la salud que están en la primera línea ante el COVID-19. Sin embargo, señaló que una tarea será calcular la prima respecto de la cobertura económica del seguro para dicho personal.

“Pero como no conocemos hoy las consecuencias que pueda tener el COVID-19 en el mediano y largo plazo. desde ese punto de vista, va a resultar técnicamente complejo hacer la estimación par el cálculo de la prima que corresponde. eso se tendrá que desarrollar en el reglamento”, detalla.

Rosell considera que la incorporación del COVID-19 al listado podría darse rápidamente con el trámite administrativo correspondiente.

El reconocimiento a trabajadores del sector salud

El tercer dictamen de la Comisión de Salud señala que su objeto es “reconocer el trabajo de los servidores públicos en el ámbito de la salud, independientemente del régimen laboral o la modalidad de contratación bajo la cual prestan sus servicios” que laboran en el sector atendiendo a pacientes de coronavirus.

Para ellos, la iniciativa propone reconocimientos, como bonificaciones en concursos públicos, acceso a becas para sus hijos, seguros de vida o compensaciones extraordinarias y, entre otros, la posibilidad de que, en caso de fallecer, sus familiares obtengan directamente o por sorteo una vivienda en la Villa Panamericana.

Cárcamo sostiene que el dictamen es un respaldo para servidores del sistema de salud y sus familias. “Podría ser bien recibido, podría justificarse. Sobre todo en estos tiempos en que hay un problema para conseguir suficiente personal que esté dispuesto a poner en riesgo su vida. Están renunciando médicos del Minsa y Essalud, porque consideran el riesgo demasiado grande para tomar. Esto podría convertirse en un incentivo para que más personas estén dispuestas a tomar el riesgo”, indica.

Philipps saluda la intención de reconocer el trabajo de los servidores públicos , pero recuerda que tiene un impacto económico que implica gasto, por lo que se requiere consulta a entidades especializadas.

Y aunque toma el ditamen como algo positivo, Rosell estima que “al estipular que la propuesta se financia con los presupuestos institucionales se podría comprometer recursos destinados para hacer frente a la epidemia y atender las necesidades de salud de la población, por lo que se sugiere esperar la opinión de las instituciones consultadas al respecto”.

Medidas complementarias en salud

Este cuarto dictamen se denomina “Ley que modifica los artículos 8 y 9 del Decreto Legislativo 1156, que dicta medidas destinadas a garantizar el servicio público de salud en los casos en que exista un riesgo elevado o daño a la salud y la vida de las poblaciones”.

El texto plantea incorporar medidas complementarias para garantizar el servicio público de salud ante situaciones de emergencia sanitaria, como la actual por el coronavirus.

Para ello, establece que, durante la emergencia sanitaria, los profesionales de la salud, equipos e infraestructura de establecimientos de salud privados sean puestos a disposición del Minsa, que deberá tomar medidas como cubrir los costos del mantenimiento de equipos, insumos y medicamentos con el presupuesto asignado para la situación. También propone la suspensión temporal del Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud (Serums) como requisito para la contratación de personal de la salud. Asimismo, la distribución de medicinas a domicilio o en lugares cercanos para pacientes con enfermedades crónicas, discapacitantes, inhabilitantes o inmunológicas que permitan garantizar la continuidad de los tratamientos.

Cárcamo considera que el pase del sector privado a disposición del Minsa es apropiado en situaciones como una pandemia, lo que no significa que no se deba fortalecer el sistema público. Añadió que el reparto de medicinas a domicilio es una medida conveniente y ya aplicada en la sanidad de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, cuestionó la iniciativa sobre los Serums, puesto que señala que el sistema sí ha traído ventajas y permitido que médicos trabajen en zonas alejadas del país.

“Creo yo que la suspensión del servicio va a perjudicar sobre todo a las zonas rurales o poblados pequeños del país. No me parece que guarde relación. Parece que estuvieran aprovechando la coyuntura para pasar por debajo de la mesa una medida que no está muy relacionada y que ha demostrado su efectividad”, sentencia.

Philipps resalta que en cuanto a la distribución de medicinas, también se debe garantizar la atención correcta, la entrega de las mismas y los procesos de ayuda al diagnóstico. Recuerda, además, que si bien Essalud tiene actualmente el Programa de Atención Domiciliaria (Padomi) que está caminando bien, el Minsa tendría que definir un modelo para cumplir la misma tarea a través de sus establecimientos de salud, los gobiernos regionales y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (Ipress).

Respecto a que los establecimientos privados sean puestos a disposición del Minsa durante una emergencia sanitaria, la experta refiere que tendría que precisarse dicho mecanismo y sus límites en un eventual reglamento de la ley.

Sobre las propuestas del dictamen, el exviceministro Rosell recuerda que existen diferentes condiciones de salud a los cuales sería conveniente atender en lugares y horarios diferenciados, incluido el suministro de medicamentos. “En el caso de profesionales de la salud que no han realizado el Serums, siendo generalmente este un importante espacio para adquirir experiencia profesional y sensibilidad social, se debe considerar una capacitación previa y acompañamiento para garantizar que no pongan en riesgo su salud y de las personas a las que atienden”, concluye.

Hasta el cierre de este informe, aún estaba pendiente pulir detalles del quinto dictamen, referido al fortalecimiento de los recursos humanos en el sector Salud, a su formalización y estabilidad. Se denomina “Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales y personal administrativo de la salud”